随着能源需求的迅速增加和能源市场的剧烈波动，国际能源竞争日趋激烈，能源效率的低价那成了国际社会的热门线年代相比,能源安全概念的内涵已出现重大变化,其所涵盖的范围更广,内容更丰富。除石油供应安全外,包括电力、天然气安全以及使用安全、需求安全等在内的“大能源安全观”引起人们慢慢的变多的关注。总体而言,国际能源安全形势呈现出许多新特点,人们对能源安全的理解更全面,能源安全保障措施更完善。
一般认为,能源安全是个现代词汇,两次石油危机后才逐渐为国际社会所接受。1974年,主要发达国家成立了国际能源机构(IEA),正式提出了以稳定原油供应和价格为中心的能源安全概念。在20世纪70年代到80年代中期,能源供应安全问题成为西方国家能源政策的核心,各国纷纷采取一定的措施完善供应保障体系,其突出标志是在经合组织范围内建立了以战略石油储备为核心的应急反应机制。
20世纪80年代中期以后,能源的使用安全问题逐渐引起西方发达国家的关注。两次石油危机过后,国际石油市场发生了重大变化,市场供大于求,油价长期低迷。能源供应并未出现曾经预想的短缺或危机,从而在主要消费国没有引发迫切的能源供应问题。与此同时,随着全球气候变暖和大气环境质量的急剧下降,发达国家开始以可持续发展的眼光审视其能源安全问题,更多地把注意力放在创建高效运转的能源市场上,更强调经济效益与环境保护。1992年,在日本京都召开了全球气候变化会议,制定了有关限制发达国家温室气体排放的“京都议定书”。此后,发达国家在制定本国能源发展的策略中,率先将使用安全的概念引入国家能源安全的目标。1
1992年,日本政府明白准确地提出“3E”战略,即以能源安全(EnergySecurity)、经济稳步的增长(EconomicEfficiency)和环境保护(EnvironmentalProtection)为目标的新能源安全战略。2整个20世纪90年代,许多西方国家在兼顾能源安全的同时,将重点放在后两个“E”上,即更加关注能源使用安全问题。进入21世纪,随着油价进入新的上涨周期和发展中大国能源消费的大幅度增长,各国对能源使用安全问题的关注再度升温,人们更注重能源安全的质量,强调供应安全与使用安全、生产与消费、经济效益与环境保护之间的协调与均衡发展,各国对清洁、高效的新能源及可再次生产的能源的关注和投入大幅度提高。
能源的使用安全问题实质上涉及可持续发展问题。能源生产、使用和消费过程如有不当,都可能危及可持续发展。自20世纪90年代初以来,全球气候变暖趋势不断加剧。据分析,二氧化碳排放对此要负70%的责任,而近20年中大气中二氧化碳浓度上升有75%是由于燃烧矿物燃料。3预计,今后由于能源消耗量持续增大,全球二氧化碳排放量将从2000年的60亿吨增加到2100年的200亿吨。4如果全球能源消费提前转向非常规油气资源,二氧化碳排放量更将大增,给全球气候带来灾难性影响。
使用安全的重要性上升,意味着人们对能源安全的追求进入更高层次。如果说能源供应的有效保障是国家能源安全追求的基本目标,那么能源使用安全则是国家能源安全的更高目标。从生产和消费角度讲,能源供应安全大多数表现在生产与运输方面,而能源使用安全大多数表现在消费方面。随着生产技术、基础设施和能源市场全球化的加快速度进行发展,能源供应保障的安全较以往有了很大程度的改善。由此,国家能源安全的内涵从“量”的保障转变到“质”的改善上来,这正是能源使用安全上升的实质。
长远看,人类能源供应面临的根本问题将是环境约束而不是资源量。人类的能源资源从来都足以支持消费需求,没有一种能源会真正“枯竭”,相对短缺的是高效、洁净、廉价的能源。未来能源供应更多受制于环保、技术、成本等因素,而不是资源量。目前,人类之所以严重依赖石油,还在于与其他能源相比,它在使用效能、价格及环保等方面具有综合优势。目前的替代能源,不是在效率方面不足,就是在成本等方面不具竞争力,或者对环境造成污染。未来要解决的问题是,从技术上保证在保护环境、提高效率的前提下,提供充足、价格合理的能源。
能源使用安全的保障,重点是经济稳步的增长与消费模式的调整。为了能够更好的保证社会经济发展不逾越地球生态的承受限度,国际社会须对资源开发利用战略和配置方式来进行重大调整。在中国,相对供应而言,资源消费模式和利用效率方面的问题更为突出。长期以来形成的粗放式增长方式,过多消耗了宝贵的资源。目前中国主要用能产品的单位产品能耗比发达国家高25-90%,加权平均高40%左右,单位能源产出率只及发达国家中等水准的1/5至1/16左右。5有分析指出,如果中国的能源使用效率提高到韩国的水平,则可以支撑经济总量增长5倍;如果提高到日本的水平,则可以支撑经济总量提高15倍。6因此,提高能源效率对中国保障能源安全尤其重要。调整经济稳步的增长和能源消费模式应是中国能源安全特别是能源使用安全保障的重点。
在能源全球供需关系上,人们通常更关注供应安全,但是需求安全同样重要。在现阶段,需求安全问题日渐突出并引起各相关国家尤其是能源需求大国的高度重视。
作为世界主导能源,木材被煤炭取代、煤炭被石油取代,原因不是资源的枯竭,而是需求不足。有分析指出,未来世界石油工业的长远发展也许将更多受制于需求不足,而不是储量的枯竭。油气资源的探明储量和产量正随着世界经济的发展和消费需求的增长而增长。人类对石油的开发利用,尚无任何因需求旺盛而供应枯竭的迹象。相反,在成本和环境等因素的综合作用下,在石油储量远未耗竭之前,需求就有可能受到抑制而逐步萎缩。如近几十年来,有许多本可开采的煤炭资源已因需求不足而被放弃。到21世纪中叶,因需求萎缩,某些石油储量也可能留在地底下无人开发或推迟开发。世界上还有近100个新区的沉积盆地基本上未经勘探。目前之所以缺乏在那里从事风险勘探的动力,是因为相对于需求水平而言,探明储量已相当充裕。7
需求与供应的平衡是国际能源市场稳定的必要条件,是国际能源安全的根本保证。欧佩克前秘书长鲁克曼指出,如果对消费大国来说,能源安全的核心是供应安全的话,那么对于生产大国来说,能源安全的关键则是需求安全。石油出口状况直接关系到欧佩克以及非欧佩克产油国的国民经济,特别是财政收入状况。一旦石油收入减少,绝大多数产油国的政治、经济局势都将承受很大压力。确保尽可能稳定的需求是石油生产国的根本利益所在。
自20世纪80年代中期以来,需求不足和价格低迷导致投资不足。很多石油生产国担心没有安全稳定的能源需求,因而不愿意开放市场并引入投资,这被看成“线。目前国际油价屡创新高,一个重要原因就是供应增长相对滞后,特别是剩余生产能力严重不足。多年来,国际市场需求增长缓慢,促使欧佩克限产保价,导致世界石油开发总体处于限产状态。从上世纪90年代开始,国际石油新增产能停滞不前,原有产能以每年10%的速度递减。过去10年间,欧佩克日产油能力虽有所增长,但仍低于1973年水平,其剩余产能占全球石油需求量的比例由海湾战争前后的7.5%下降至目前的1%。9
美国等西方国家的能源进口来源多元化战略,被认为是保障能源安全的成功举措,并广为效仿。这一政策的核心是减少对中东地区的能源依赖,大力推动非欧佩克国家提高石油产量。这一政策实施之初确实促进了国际市场多元化,削弱了欧佩克的优势地位。但其负面影响近年逐渐显现。由于储量限制,非欧佩克国家产量增长的潜力慢慢耗尽,后劲明显不足,而储量丰富的欧佩克国家由于担心需求得不到保证而对增加投资和维持较高的剩余产能动力不足。尽管近年来全球能源需求增长迅速,但由于生产周期的限制,产能难以在短期内迅速提高。美国等西方国家的能源进口来源多元化政策似乎降低了这些国家的能源供应风险,但抑制了储量丰富的产油国产能的增加和产量的提高,不利于国际能源市场的动态平衡,增加了全球能源安全风险。
近年来,中国能源需求的迅速增长引起了国际社会的极大关注。西方一些舆论甚至认为中国的“庞大需求”将破坏世界能源市场的稳定,威胁全球油气地缘政治的平衡。这在很大程度上反映了西方主要消费国维护本国既得能源利益的私心。事实上,从市场角度看,中国不断增长的能源需求,将促进世界能源部门的投资,“给整个国际市场的能源运转提供稳定的保障,对整个世界能源格局是一个非常大的贡献”10。一方面,它将消除诸多产油国对于需求不足的担心,促其扩大开放,加大投资力度,从而促进产能的增加,为国际能源稳定供应提供市场需求保障。另一方面,它对于在海外有着巨大能源投资的西方消费国而言,也是巨大的机会。目前,世界主要跨国石油巨头投资积极性空前高涨,纷纷瞄准中国这一不断扩大的能源市场。因此,中国应充分利用强劲的能源需求所带来的历史性机遇,发挥“战略买家”的优势,加强对外能源合作。
历史上,能源特别是石油的战略价值主要体现于它在战争中的作用,局部能源安全问题的出现也多与战争相关。在二次大战中能源供应问题成为影响战局的一个极为关键的因素。在二战后的几十年里,几次中东战争或是造成世界石油供应中断、或险些中断。在相当一段时间内,战时能源安全成为许多国家能源安全战略关注的重点。
不过,在当今和平条件下,随着世界经济的发展和能源使用范围的扩大,石油的战略价值已经逐渐转移到作为基础能源的重要性上来。同时,现代化战争的速战速决特点,决定了其所消耗的石油与同期正常经济生活消费的石油相比,数量十分有限。随着经济全球化进程加快,石油这种战略物资的商品属性越来越明显。另外,全球化使各国相互依存度加深,军事手段在解决能源等许多国际经济问题上的作用日益有限。因此,“和平时期的能源供应保障问题已经成为当今能源安全问题的核心”。11
战争状态下的能源供应问题有别于一般的供应安全问题,不仅牵涉能源安全,更关系到军事安全和国家安全。一般的能源安全保障措施发挥不了应有的作用。许多和平条件下的能源安全保障设施,例如石油战略储备设施、国内油井、跨国输油管道等,反而最易遭到袭击。在当今和平与发展时代,资源配置由符合游戏规则的风险竞争而非战争所主导,对能源的争夺实际上是对利润和市场的争夺。石油生产方须通过更多地销售石油以获取高额利润,而不是限制其他国家消费石油。
从全球范围看,市场和价格风险在一定程度上正取代战争和禁运等风险,成为许多国家能源安全的首要风险。石油供应尽管受国际政治事件的种种影响,但作为一种具有巨大利润的商品,仍主要取决于市场机制。近两三年来布什政府与俄罗斯开展石油合作,其意图并非帮助普京获得全球石油控制权,而是营造石油买方市场。诸多大国的国际资源争夺是按国际游戏规则竞争,更多的是采取合作战略。在和平时期,无论是消费国之间还是供应国之间的争夺,主要是围绕利润展开,争夺越激烈,全球投资就越充分,国际市场供应反而就越充足。
近年来,国际社会所关注的能源安全问题已从过去的供应中断转到了油价上涨。石油价格的剧烈波动成了目前国际石油供应所面临的主要问题。国际油价在经历了80年代中期以后多年的低位徘徊后,从20世纪90年代末起进入新一轮上升期。2000年以来,布伦特平均油价在28.50美元/桶的基础上直线美元/桶。此次油价上涨虽然达到两次石油危机以来之最大涨幅,但由于受需求主导而未引发石油危机,仍在安全线内,对世界经济的影响比以前低。尽管世界经济增速放缓,但从全球角度看,油价与经济之间已经不像昔日那样单纯地显现为负相关性。最近两年,在油价先后突破每桶40、50美元几个心理关口的同时,世界经济却呈现出近30年来最为强劲的增长势头。
在自由竞争的市场经济中,价格灵敏地反映并调节能源的供求状况或稀缺程度。在世界能源资源总量充足的大前提下,只要有市场价格机制发挥作用,就没有必要过分担心能源短缺。有学者指出,石油的流通性极强,“不存在买不到的问题(正常情况下),只有价格高低的差别”。12
当前中国能源安全问题主要是和平时期的能源安全保障,面临的主要风险是市场和价格风险而不是供应中断风险,更不是战争风险。随着能源需求迅速增长,中国石油对外依赖度不断提高但仍低于许多消费大国,而且整体能源对外依赖度比较低。预计2020年中国能源总需求量为20亿吨标油,石油和天然气的净进口量为3.16-3.68亿吨标油,也只占能源总消费量的15.8-18.4%。13中国原油产能将在较长时间保持在两亿吨左右,可确保近一半的石油供应,即使遇到进口石油供应中断的突发情况,国内产量仍能提供非常情况下最基本的需要。因此,中国能源安全战略的重点应放在国内外市场上,关键是推进能源的市场化,增强综合国力。
目前已有国内学者指出,把市场意义上的“石油供应紧张问题”与战略意义上的“国家安全”混淆,将引起不必要的混乱和恐慌。中国存在的问题主要是对市场重视程度不够,开展国际能源合作、特别是与西方大石油公司合作的经验不足。因此,中国应加强研究国际市场,尽量遵循国际游戏规则和利用市场化运作方式开展国际能源合作,避免过多采用非市场手段,更不能像历史上某些大国那样以武力占有和控制资源。
1973年石油危机后,“能源安全”成为“石油安全”的同义词。人们在研究能源安全问题时逐渐把重点放到了石油安全问题上,有时甚至把能源安全等同于石油安全。近年来,随着能源结构的日益多元化,能源安全所涵盖的范围越来越广泛。就全球而言,虽然石油安全依然占据国际能源安全的主导地位,但电力安全、天然气安全及核安全等的重要性大幅度上升,大能源安全概念呼之欲出。对一些国家而言,在特定时期,电力安全、天然气安全或核能安全可能取代石油安全成为人们关注的重点。
在能源安全的图谱中,电力安全的重要性不亚于石油安全。2003年美加和欧洲等多国发生大面积停电事故,引起全世界的广泛关注。近两年中国大范围拉闸限电和今年莫斯科大停电,使电力安全问题凸显。电力安全已成为许多国家尤其是大国最重要的能源安全问题。一方面,电力供应在许多方面比天然气和石油更具脆弱性:电力现在和今后都不大可能成为全球性商品;电力供应地域性比天然气更强,一个地域内的电价差异很大;电力基本上不能存储,可替代性差,预防电力供应安全问题的难度也很大。另一方面,电力又是应用最广泛、与现代社会贴得最近的能源,一旦出现供应安全问题,涉及面之广、影响之重大将远远超过石油和天然气。14如2003年8月14日北美地区发生的大面积断电事故,即导致5000万人的电力供应中断,一天所损失的国内生产总值就高达250-300亿美元。
能源安全图谱的另一特点是天然气的重要性大幅上升。天然气作为对环境污染远低于石油和煤炭的高效清洁能源,日益受到人们重视。预计未来10年,全世界天然气消费年增长率为3.9%,超过石油、煤炭等能源;到21世纪40年代,天然气在能源消费结构中的比例将超过石油。而据美国石油专家预测,到2020年,天然气在世界能源构成中将占有支配地位,高达45-50%。15
与石油一样,天然气资源的地区分布与消费也很不均衡。目前全球天然气已探明可采储量的75%在亚洲,而工业发达国家天然气消费占世界的75-80%,16这无疑是天然气资源市场竞争和供应安全问题突出的重要原因。而且,天然气供应安全的保障难度要大于石油。石油是全球性商品,休斯顿、纽约、新加坡和鹿特丹的原油市场往往同步和同方向变化,而且石油便于储存,所以石油价格可以由有效和透明的国际市场来确定。天然气尚未成为全球性商品,难以长途运输且运费高昂,世界天然气消费有明显的地域性,其价格是由地区市场决定的。总体而言,天然气市场的平衡程度远不如石油市场。美国PFC能源公司总裁兼首席执行官VahanZanoyan指出,对美国而言,当前最为紧迫的能源安全问题不是石油供应安全而是天然气供应安全,美国国内天然气供应和价格所面临的压力,对美国能源安全和经济产生的威胁要大于原油成本的上升。因此,一旦天然气供应短缺或中断,对美国的打击程度将远超过石油供应中断。17
此外,核能在能源安全中的重要性也显著上升。在两次石油危机后,核能在能源构成中的比例大幅上升,但近十几年来,核能发展速度趋缓,世界新增核电项目明显减少,有些国家甚至放弃核电。这一方面是因为切尔诺贝利核电站等核安全事故的发生,使人们对核能的安全性产生怀疑。另一方面,废旧和核废料的处理不仅关系到环境乃至人类安全,而且成本高昂。
如果说能源安全的风险主要来自石油、天然气、煤炭和核安全等的供应与使用,那么,能源安全保障所涉及的范围则要广泛得多。后者不仅包括几个主要化石能源的供应保障,还包括核废料、环境污染等的治理,洁净、安全的新能源的开发;既有资源能源的开发,也有资源消费方式和观念的变化;既包括与有关国家的能源资源合作,也包括技术乃至管理经验等方面的合作。
近年来,在国际能源领域,与竞争日趋激烈的同时,能源安全方面的合作也在展开,且范围日广、程度日深。因此,一国能源安全的保障程度与其参与国际能源合作的程度,日益具有紧密的联系。
在全球化时代,能源安全是一个全球性问题,任何国家都难以单独解决。从“大能源”视角看,国际能源合作的重要性更加突出。世界只有一个石油市场,各国的石油安全有赖于全球市场稳定。在全球能源消费国之间,特别是发达国家与新兴消费大国之间,虽然在开发利用海外资源方面存在多方面竞争,但在维护国际市场稳定、开发新能源、节能提效以及环保等方面则有着十分广阔的合作前景。从“大能源”和使用安全、需求安全乃至人类安全的“大安全”角度看,国际能源合作需求在不断上升。
起初,国际能源合作范围相对较小,主要在消费国之间或输出国之间进行。众所周知,能源战略联盟是西方保证能源供应安全的重要手段。1974年11月,在美国倡议下,西方16个工业国签署了协调能源政策的国际能源计划,成立国际能源机构(IEA),以抗衡石油输出国组织,集体抵御石油风险。为了防止成员国经济遭受“紧急情况”的冲击,该机构设立了250亿美元的“团结基金”,向可能因石油提价而出现财政困难的成员国提供贷款;制定了消费国共同分享石油储备的应急计划,以便在紧急情况下共同分享石油储备,获得最低限度的石油供应。此外还有世界能源等多边能源合作渠道。许多国际政治组织也将能源问题纳入议事日程。如“西方七国”自1975年首次首脑会议起,就将能源问题作为与会国关系中的重要问题。
石油输出国的合作组织主要有欧佩克、阿拉伯石油输出国组织等。20世纪70年代以来,欧佩克国家的团结程度直接影响到其在国际石油市场上的作用。总体看,近年欧佩克国家积极协调立场,加强合作,并发展与非欧佩克国家的对话与合作。重新崛起的油气出口大国俄罗斯积极推动能源输出国间的合作。俄罗斯、伊朗等11国2001年组成了“天然气输出国论坛”。俄2002年还呼吁中亚和里海国家建立“欧亚能源联盟”,并与哈萨克斯坦、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦分别签署了长期能源合作协议。
随着经济全球化和国际石油市场一体化的发展,特别是输出国相继对外开放,能源领域中主要消费国与输出国间矛盾已大大弱化,其相互依赖程度不断加深。为维护国际市场的稳定,进入80年代中后期,以经合组织为代表的消费国和以欧佩克为代表的输出国间合作增多,并逐渐建立起对线次有供需双方参加的国际能源会议。
除全球范围的合作外,近年来,地区间能源合作也不断加深。欧盟随着经济一体化程度的加深,能源市场日趋完善,能源一体化程度高于其他地区。美洲国家之间能源消费国与输出国之间的互补性较强,地区市场也较为发达。在东北亚,地区能源合作呈现出良好势头。2003年3月,东盟“10+3”成立“亚洲能源合作工作组”,以加强信息沟通。11月,中日韩三国炼油企业在日本东京举行的东北亚能源研讨会上达成共识,计划通过“东北亚能源论坛”等多种形式进行接触,共同推动东北亚能源交易所的建立,探讨在天然气领域开展合作等。2004年4月,在中国海南博鳌举行了亚洲经济论坛,专门举办了主题为“能源:挑战与合作”的亚洲论坛能源圆桌会议。6月,在中国青岛举行的亚洲合作对话第三次外长会议发表了亚洲能源合作的框架文件《青岛倡议》,提出了11条具体合作建议,涉及信息交流、勘探开发、可再生能源开发生产、节能、电力普及与区域电网建设、参与国际能源市场定价、吸引外资、建设区域高效能源运输和传输网、维护运输通道安全、人力资源开发等。9月,中日韩与东盟能源部长会议在菲律宾召开,与会高官呼吁加紧建立共同的石油储备和节约能源。
为适应世界能源安全形势的变化、确保能源供应,中国政府近年来大力推动对外能源合作。合作对象不仅有油气生产者,如俄罗斯、中东、中亚、非洲、拉美、东南亚和澳大利亚等,还包括众多石油消费者如美、法、德、日和韩国等,以及国际和地区性能源机构、组织及跨国石油公司等。合作范围涉及石油和天然气,也涉及煤炭、核能、水电及可再生能源等,而且合作领域广、层次多,既有资源和市场合作,也有能源技术和节能技术等方面的合作。合作方式既有首脑外交,也有各种政府及企业和学术论坛和研讨等;既有博鳌亚洲能源论坛、东北亚能源论坛、中国与印度尼西亚能源论坛等直接涉及能源的方式,也有以加强政治和经济合作与对话从而推动能源合作的机制,如早已启动的中非合作论坛、酝酿中的中阿合作论坛及与海湾合作委员会国家及其他地区和国家筹划自由贸易区的建设等。
总而言之,随着经济全球化的深入、国际形势及能源市场的变化,国际能源安全形势呈现出许多新特点。国际能源安全的目标逐渐由量的保障转向对质的追求;石油依然居于能源安全的核心,但电力、天然气以及核能等的安全问题一天比一天突出;能源安全面临的风险更多来自市场和价格,所受到的安全威胁来自国内国外,从而要求在巩固传统能源安全保障措施的同时,更加重视运用市场化手段,调整能源需求结构以及供应与消费方式,加强国际能源合作,推动国际能源安全整体环境的改善。
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