观澜 构建新型能源体系的时代背景与现实意义

  在新形势下，加快规划建设新型能源体系是保障国家能源安全，确保我国能源领域高水平质量的发展，推进我国安全高效实现能源清洁低碳转型，促进发展方式绿色转型的紧迫任务。本文梳理了建设能源体系在不同时期面临的重点任务与具体经济社会背景，有助于我们更准确、更全面、更深刻地掌握我国能源体系发展的新趋势和发展重点。

  进入21世纪，特别是加入世界贸易组织之后，我们国家的经济进入迅速增加通道。2003~2007年，我国GDP都保持两位数增长。但是同期，我国的能源消费保持了更快的上涨的速度，暴露出我们国家的经济发展严重依赖能源资源的问题，特别是煤炭消费特征明显，环境污染问题逐渐显现。2008年爆发的国际金融危机对我们国家的经济增长产生不利影响，但是两年新增４万亿元投资等一揽子行动计划防止了经济过快下滑，保障了经济平稳发展，同时，也加快了能源消费的触底反弹。图1为2002~2011年我国GDP、能源消费和煤炭消费增长情况。在2003~2011年之间（除2010年之外），我国煤炭在能源消费中的占比均超过70%，处于历史高位阶段。

  随着我国能源消费量，特别是煤炭消费快速增长，我国的碳排放量也呈现较快增长。根据《BP世界能源统计年鉴2022》和世界银行统计，在能源消费方面，我国在2009年超过美国成为全球第一，但当年GDP规模仅为美国的35.2%；在能源引发的碳排放方面，我国更是早在2005年就已经超过美国成为全球第一，但当年GDP规模仅为美国的17.6%。这个阶段是中国经济规模化发展的“全盛”时期，产业结构过重、经济价值不高问题突出。这尤其表现为，我国能源消费总量、碳排放总量全球占比与GDP全球占比严重不匹配，即我国对全球GDP的贡献率远低于我国对全球能源资源消耗占比和产生的碳排放占比。

  2001~2011年是中国的能源系统与工业系统深度“捆绑”时期，也是化石能源与工业系统深度“捆绑”时期。这一阶段，能源消费“过热”与能源治理“过冷”呈鲜明对比。

  尽管我国经济稳步的增长严重依赖能源资源特别是煤炭资源，但这个时期的能源领域管理和能源政策战略等方面未得到足够的重视与推动。这主要体现在，这一时期能源领域缺少国家层面的职能机构（1993年能源部撤销），能源发展缺少国家统筹与顶层设计。直至2008年国家能源局成立后，这一局面逐渐得到改善。

  我国严重依赖能源消耗，特别是化石能源消费的经济发展模式弊端显现。一是能源消费增长连续两年达到7.3%，石油消费增长在2010年达到创纪录的13.8%，煤炭消费增长在2011年达到8.9%的高点，能源供需处于紧平衡；二是空气污染问题日渐凸显，雾霾在全国多地频发，PM2.5、空气质量问题备受关注。2010~2013年，全国平均霾日数屡创新高，持续性、大范围雾霾现象在冬季不断袭扰我国中东部地区，严重影响经济社会可持续发展和人民身体健康。

  在此背景下，2012年10月召开的党的十八大明确提出：“推动能源生产和消费革命，控制能源消费总量，加强节能降耗，支持节能低碳产业和新能源、可再生能源发展，确保国家能源安全”。中央首次提出能源生产和消费革命，突出了控制能源消费总量、确保国家能源安全以及发展新能源等主要工作方向。这些部署和要求对我国日后的能源发展有很大指导意义。

  2014年6月13日，中央财经领导小组第六次会议提出“四个革命，一个合作”的能源安全新战略。“四个革命”是指推动能源消费革命，抑制不合理能源消费；推动能源供给革命，建立多元供应体系；推动能源技术革命，带动产业升级；推动能源体制革命，打通能源发展快车道。“一个合作”是指全方位加强国际合作，实现开放条件下能源安全。该战略强调了能源发展对经济社会发展的重要性，强调了“供需”协同的重要性，强调了科技创新与体制创新的重要性，强调了国内与国际“两个市场”“两种资源”协同的重要性。能源安全新战略成为新时期我国能源发展与能源安全的最要的战略思想和重大的战略指导。

  这个阶段，我国经济正处于增长速度进入换挡期（GDP增速从超过10%回落到8%以内）、结构调整面临阵痛期（经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐，加快转变经济发展方式和调整经济结构刻不容缓）、前期刺激政策消化期（应对2008年国际金融危机的刺激政策逐步退出，但政策的累积效应和溢出效应还在发挥作用，致使宏观政策选择与调控余地大为缩小）的“三期叠加”阶段。此时，经济发展对能源消费和煤炭消费需求增速明显降低。图2为2012~2015年我国GDP、能源消费和煤炭消费增速。

  另一方面，为解决雾霾在我国大范围、长时间和频繁出现的问题，国家加大了对能源消费特别是煤炭消费的管理，先后出台新空气质量标准、《大气污染防治行动计划》和地区协调行动等，对控制煤炭消费增长起到一定作用。在经济“三期叠加”以及国家加大空气质量治理共同作用下，我国的整体空气质量从2015年开始有所好转。

  可见，这个阶段空气质量治理和宏观经济形势是影响我国能源工作方向的两大因素。2012~2015年，天然气、新能源和可再生能源等清洁能源占比从14.5%增长到17.8%（提高3.3个百分点），煤炭占比从68.5%下降到63.8%（降低4.7个百分点）。这一时期我国能源结构清洁化转型进入加快阶段。

  2015年10月，党的“十八届五中全会”首次提出新发展理念，即创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，提出构建产业新体系，坚持绿色发展，并首次提出“建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系”。尽管我国空气质量整体出现好转趋势，但是降碳减污、促进清洁低碳循环发展的任务依然重要、艰巨。在此背景下，“现代能源体系”被赋予“清洁低碳、安全高效”的核心特征。

  本次会议还首次提出能耗“双控”政策，即能源消耗总量和能源消费强度“双控”政策。该政策对我国工业产业空间布局、梯级转移、耗能产业政策和可再生能源发展、节能能效新技术新业态发展等都起到重要作用。

  值得注意的是，我国经济自2015年进入了一个新阶段，经济增长速度下降，主要经济指标之间的联动性出现背离，经济增长持续下行。

  2015年11月，中央提出供给侧结构性改革，淘汰过剩产能和中低端产品，解决供给需求结构性错位。在“三去一降一补”政策作用下，低利润、高污染过剩产能，尤其是钢铁、水泥、电解铝等高消耗、高排放行业中的低效、低端、低质企业受到很大影响。煤炭行业的供给侧结构性改革，在市场化改革、化解过剩产能、实现脱困发展等方面取得进展。

  2017年11月召开的党的十九大首次提出高质量发展，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，加快建设现代化经济体系，着力提高全要素生产率，着力提升产业链供应链韧性和安全水平。这表明中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段。十九大指出新时代下高质量发展方向是“建立健全绿色低碳循环发展的经济体系”。十九大继续采用“清洁低碳、安全高效”作为对能源体系的描述，但该体系应充分体现新发展理念要求，满足高质量发展要求。

  2017年国务院公开发布《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，该行动持续到2021年胜利收官，我国整体空气质量持续好转。

  需要注意的是，继2017年成为全世界最大原油进口国之后，中国2018年超越日本成为全世界最大的天然气进口国。之后，我国油气进口规模不断增长，对外依存度持续增加，能源供应安全风险日益突出。在油气领域，加强能耗“双控”，加强电能替代和原材料替代具有重要的能源安全意义。

  “双碳”目标进一步强化了能源清洁低碳发展的关键作用。实现“双碳”目标是一个长期系统的过程，能源清洁转型也是一个长期趋势。

  近年来，降碳减排、应对气候变化已成为全球高度共识，全球已有130多个经济体公布了各自的碳中和目标。一些国家或地区更加注意采用碳市场和碳税等政策影响国际贸易，进而影响全球贸易规则与产业竞争、投资活动和创新活动等。

  我国作为全球最大的碳排放体，还处于较快发展阶段，降碳减污的根本途径是依靠创新，推动发展方式绿色转型。2020年9月，我国正式提出“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的国家承诺。

  在我国的碳排放中，能源相关份额占到80%，因此，加快能源清洁低碳转型成为我国能否如期完成承诺的关键举措。2021年10月，中央、国务院印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《意见》），提出：“把碳达峰、碳中和纳入经济社会发展全局，以经济社会发展全面绿色转型为引领，以能源绿色低碳发展为关键”“加快构建清洁低碳安全高效能源体系”，明确提出“到2060年，绿色低碳循环发展的经济体系和清洁低碳安全高效的能源体系全面建立”。《意见》强调了处理好减污降碳与能源安全的关系问题。

  《意见》从实现“双碳”目标的角度，将经济体系绿色低碳循环发展与能源体系清洁低碳安全高效转型紧密联系，并特别强调了后者的关键作用，突出了“清洁低碳”的重要性。实现能源清洁低碳转型和实现“双碳”目标存在紧密的内在联系，是一项长时间跨度的复杂系统性任务。

  为说明近年来我们国家的经济发展对能源消耗的依赖性变化和碳排放程度变化，本文定义单位GDP能源消耗强度（GE）和单位GDP二氧化碳排放强度（GC）两个指标。

  某国GE=该国能源消费量全球占比/该国GDP全球占比。例如，GE=2.2，表示创造全球1%的GDP，需要消耗全球2.2%的能源。这说明该国GDP严重依赖能源消耗。该值越大，说明其经济发展越依赖能源消耗支撑。

  某国GC=该国二氧化碳排放量全球占比/该国GDP全球占比。例如，GC=2.9，表示创造全球1%的GDP，需要排放全球2.9%的二氧化碳。这说明该国GDP发展属于高排放型。该值越大，说明其经济发展造成的排放量越大。

  图3和图4分别给出了中、美、德2010年、2015年和2021年的GE和GC值。

  由图3、图4可见：2010年，我国创造全球1%的GDP，需要消耗全球2.3%的能源，给全球增加2.9%的二氧化碳；2021年，我国创造全球1%的GDP，需要消耗全球1.4%的能源，给全球增加1.7%的二氧化碳。2021年和2010年相比，我国GE和GC两个指标分别下降了36%和40%。这表明，我国经济发展对能源资源的消耗和对温室气体排放的贡献都有明显下降。

  但是与美国、德国相比，2010年、2021年，我国GE值分别是美国的2.8倍和2.2倍，德国的4.2倍和3倍；我国的GC值分别是美国的3.7倍和3.0倍，德国的5.8倍和4倍。尽管差距缩小了，但是仍然偏高。我国应进一步推动经济清洁低碳循环转型和能源清洁低碳转型。

  当前，我国面临复杂多变、不确定性增加、对抗性不断加深的外部环境。新一轮经济全球化发展在阻力中艰难前行，全球疫情严重阻碍世界经济复苏，俄乌冲突深刻影响国际地缘政治格局，能源、粮食等大宗商品供应链、国际经贸规则和体系受到严重破坏，世界政治、经济、科技、市场、治理格局加速调整，美国对中国在高科技、关键产业、地缘政治等多方面进行遏制与打压。在此背景下，能源安全作为国家的生命线日益成为近中期的突出问题。俄乌冲突也为我们深化认识新时代能源安全提供了重要参考和启示。

  近些年，我国油气消费量持续增加，石油和天然气对外依存度不断提高。图5给出了我国石油、天然气和煤炭的对外依存度。2021年，我国石油和天然气对外依存度达到72%和45%。2021年，我国原油进口5.13亿吨，其中，海运进口占石油总进口量 92%，且绝大部分均需通过印度洋和马六甲海峡运输。我国进口油气供应存在较大的安全风险隐患。

  在此背景下，党的二十大报告提出：“坚定不移贯彻总体国家安全观，把维护国家安全贯穿党和国家工作各方面全过程，确保国家安全和社会稳定。……加强重点领域安全能力建设，确保粮食、能源资源、重要产业链供应链安全，加强海外安全保障能力建设”。

  确保“能源的饭碗必须端在自己手里”，能源安全被提高到了一个前所未有的高度。能源保供又从阶段性任务，变为长期任务的趋势。处理好发展与安全、近期与远期、新能源与传统能源、稳妥与创新之间的关系，需要进一步提高我国对能源发展的统筹能力、治理能力。在此背景下，党的二十大报告提出：“深入推进能源革命，加强煤炭清洁高效利用，加大油气资源勘探开发和增储上产力度，加快规划建设新型能源体系，统筹水电开发和生态保护，积极安全有序发展核电，加强能源产供储销体系建设，确保能源安全”。

  党的二十大报告更加强调通过加强自身的“四个能力”建设，确保能源安全。“四个能力”包括我国的本土能源资源保障能力、煤炭清洁高效利用能力、清洁能源多元发展能力和能源产供储销体系建设能力。

  规划建设新型能源体系，需要更加强调统筹能力。这主要是我国的国情决定的。我国能源发展面临诸多“二元结构”，包括：煤炭与非煤能源的能源种类“二元结构”、能源资源丰富的西部与能源消费旺盛的东部的地理分布“二元结构”、制造业用能与非制造业的产业用能“二元结构”、强行政性机制与弱市场机制构成的配置手段“二元结构”等。破解这些“二元结构”，需要进一步提高政府统筹能力，包括调查分析能力、谋划能力、政策研究能力、资源调控能力等。

  通过以上分析，笔者认为，新型能源体系是在新时期，面对动荡不安的外部环境，特别是俄乌冲突引发的国际地缘政治变化、国际能源市场与供需格局变化等新情况，更加强调能源安全、更加注重统筹、更加重视能源产业链供应链韧性和能力建设的现代能源体系；是我国在动荡、复杂情况下，安全高效实现能源清洁低碳转型的基础与保障。笔者对我国能源体系有如下认识：

  第一，我国能源安全新战略是我国能源发展的根本遵循，是指导新时代我国能源发展的战略引领。能源安全新战略的形成与发展，深化了人们理解和认识能源及能源治理对经济社会发展的作用，促进了人们对在不同形势下更好、更安全开发利用能源的思考。

  第二，“能源体系”是一个社会经济概念，是能源安全新战略与内外部实际情况相结合的产物。能源安全新战略提供了思考、谋划我国能源问题的原则与方法论。国际风云变幻、国内发展进步，都会影响到能源资源进口、能源需求和能源供给等，产生需要优先解决的各色问题。因此，只有将能源安全新战略与内外部实际情况相结合，才能深刻把握“能源体系”“现代能源体系”和“新型能源体系”的本质。

  第三，能源体系的四个特征量——清洁、低碳、安全、高效，在不同发展阶段或发展形势下会有不同的优先顺序和侧重点。清洁、低碳是显性特征量，体现了能源开发利用对环境生态的影响程度，是人们能够看到、感觉到的。安全、高效是隐形特征量，体现了能源保障程度和使用效率，主要针对产业链、供应链和价值链。四个特征量在不同外部条件下，可以实现优先顺序的改变。其中，安全是底线和前提。在长周期安全情况下，即国际大环境处于长时期的和平阶段，清洁、低碳应该处于政策优先顺序。反之，在国际大环境动荡、不确定风险增加的情况下，安全、高效应该排在政策优先顺序。推进能源清洁低碳转型是全球共识，转型过程可能会有波折，但能源清洁低碳转型的大趋势不会改变。

  第四，我国能源体系建设需要与工业体系转型深度协同，需要加强供给侧与需求侧的互动。一方面，我国是全球最大能源生产体、消费体，工业用能占比近七成，应重视能源体系与工业体系的协同。另一方面，我国能源发展长期处于“需求牵引”的被动发展模式，在间歇性、波动性新能源占比越来越大的情况下，应重视能源供给侧与能源需求侧的互动，提高系统整体对新能源的适应能力与消纳能力。2022年1月，国家发展改革委、国家能源局印发《“十四五”现代能源体系规划》。考虑之后国际形势发生的剧变，建议国家有关部门及时对该规划进行完善和补充，特别是在加强能源安全、“四个能力”建设和提高统筹能力等方面。（本文仅代表作者个人观点）

  本文系《中国电力企业管理》独家稿件，作者系博众智合（Agora）能源转型论坛中国电力项目主任 中国可再次生产的能源学会可再生能源发电并网专委会委员。

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