【原创】规制与产权：关井政策对煤矿安全的影响分析

  关井政策是1999年以来煤炭行业最重要的产业政策之一，对于其影响特别是对煤矿安全的影响一直存在争论。本文归纳、分析和检验了煤炭行业关井政策对乡镇煤矿（关闭对象）生产安全影响的规制与产权这两种对立观点。规制观点认为该政策有助于企业提高安全投入由此减少死亡率；产权观点认为该政策造成了企业产权不稳定从而增加了死亡率。本文的理论分析表明两种观点均具有合理性。利用1995-2005年以来省际平行数据和双差法的经验检验表明，关井政策显著地减少了乡镇煤矿产量，但却导致其死亡率显著上升。这在某种程度上预示着产权观点更符合事实。

  基金项目：国家社会科学基金重点项目（10Zd&007）；清华大学中国与世界研究中心“经济发展与经济结构”研究课题。

  从1998年开始，中国政府对小煤矿（主要是乡镇煤矿）普遍实施了强迫其退出煤炭市场的一系列行业政策——“关井”政策。在1999-2005年间，该政策关闭了超过一半数量的小煤矿，总产能超过中国煤炭年产量的四分之一，其维持的时间之长、范围之广、力度之大，在煤炭行业乃至别的行业中都是罕见的。政府希望关井政策成为解决煤炭行业诸多问题（产能过剩、产权不清、煤矿安全、资源和环境保护等）的一个“万能”政策，为煤炭行业乃至中国经济的可持续发展奠定基础。关井政策是不是达到了预期目的？它对煤炭行业特别是乡镇煤矿究竟产生了怎样的影响？特别的，它有助于抑制“矿难”吗？这一问题在学术界、政策制定者和利益关联者中产生了激烈的争论。从经济学角度来看，这些争论反映了规制经济学与产权经济学基本思想的交锋。

  规制经济学的观点认为，大量的私人经营者开发共有资源必然带来“共有地悲剧”，必须由政府对这些私人经营者的行为进行规制。持“规制”观点的人大都把“矿难”的原因归为“规制不力”，包括规制成本（特别是信息成本）过高、地方官员腐败等。在赞成规制观点的研究当中，刘穷志（2006）认为政府管制机构的责任心和对煤矿不安全行为的惩罚有效地遏制了煤矿安全风险，而地方政府利益保护及管制官员与矿主的合谋，导致了安全事故的频繁发生。林汉川等（2008）认为在缺少安全管制、责任规则的情况下，安全产品收益的滞后性、安全产品的外部性以及煤矿企业的高风险偏好都可能会导致安全产品的供给不足，政府的事前规制与事后责任规则结合能解决这一问题。肖兴志等（2008）采用VAR 模型检验中国煤矿安全规制效果，发现中国煤矿安全规制在长期是有效的，但在短期内不显著，并认为这是由于煤矿工人的逆向行为（即由于企业安全投入增加而忽视自身安全行为）导致的。与此相关的，郭朝先（2007）认为农民工比重上升、专业方面技术人才流失严重和教育培训滑坡等因素导致我国煤炭行业从业人员整体素质下降，阻碍了煤矿企业安全生产状况的根本好转，其结论是政府需要加强劳动力市场规制（市场准入、教育培训、工会等）。陶长琪等（2007）的研究发现，非国有和证照不齐全共同构成“矿难”企业的特征，并认为症结在于政府的寻租行为，特别是企业和地方政府官员合谋（如官员“入股”企业），使得危险的煤矿得以继续经营。

  与规制观点相对立的是产权观点。产权经济学虽然承认存在“共有地悲剧”问题，但认为明晰产权是治本之道，拥有完整产权的经营者自然有激励进行有效率的投资（包括安全投资）和资源开发。同时，市场化的产权制度一旦确立，政府不必要的规制能够大大减少，寻租空间得以压缩。产权观点认为，关井政策有可能削弱了企业的投资激励，鼓励短期行为，导致更严重的寻租行为，从而引发更多“矿难”。在对中国“矿难”问题和关井政策影响的看法上，也有不少研究者赞成产权观点。钱永坤等（2004）认为，乡镇煤矿从自身利益出发有降低安全事故发生率的动机，直接关闭会导致其安全投入的回报下降，短期内有可能诱发大量安全事故。汤凌霄和郭熙保（2006）也认为，引发“矿难”的原因是煤矿安全投入不足，而“乡镇煤矿采取承包制，随意转卖、发包、层层转包现象普遍，企业行为短期化特征明显”。钟笑寒（2011）从中国煤炭行业近十年的数据中观察到，明显的产量与死亡率的负相关关系，并证明某种外生性的产量（供给）变动对于死亡率的负效应显著存在，从而间接地验证了关于关井政策的产权效应的理论。谭满溢和唐小我（2004）建立了产权扭曲（特别是所有权和经营权分离）时可耗尽资源开采企业经营者的决策模型，认为过度的产权扭曲是我国“矿难”频发的最根本原因。

  自改革开放以来，中国政府对煤炭产业的政策一直在“规制”与“产权”这两种观点之间摇摆。在关井政策实施前后，政府出台了大量针对乡镇煤矿的规制措施，集中体现是所谓“四证”（采矿许可证、煤炭生产许可证、营业执照和矿长资格证书）的许可证制度，后来又扩展到“五证”（加上安全生产许可证）。与此同时，国家也出台并修订了《矿产资源法》等一系列法律，赋予私人经营者合法的资源使用权，并在某些特定的程度上允许产权流动（刘灿等，2009；财经，2002）。有必要注意一下的是，由于中国的法律规定了矿产等自然资源的所有权属于国家，私人只能获得“有限”的煤矿资源开采权。在这一前提下，国家采取的规制政策往往和产权保护是相互冲突的，过多的规制政策，特别是诸如停产整顿甚至关闭的政策，严重影响了受规制对象对开采权稳定性的预期，这使得规制和产权这两种观点的冲突更加尖锐。

  本文从理论和经验两个方面对关井政策效应的“规制”观点和“产权”观点加以归纳、分析和检验。本文构造的理论模型表明，关井政策既可能通过“规制”效应减少乡镇煤矿的死亡率，也可能通过“产权”效应增加死亡率。只有政府选择适度而非过高的规制目标，同时对于违反规制的企业采取关闭措施，才能使得规制效应起作用，从而使关井政策产生积极影响。在经验研究方面，本文利用1995-2005年国有重点煤矿和乡镇煤矿的省际平行数据，使用“双差法”(difference-in-difference)检验关井政策在影响乡镇煤矿产量与死亡率方面的效果。根据结果得出，关井政策明显降低了乡镇煤矿的产量，这说明关井政策得到了有效实施，实现了解决产能过剩的目的。但是，结果也表明，关井政策明显提高了乡镇煤矿的死亡率，在短期内尤其如此，这更符合产权效应而非规制效应的假说，这也说明关井政策未能实现其安全目的（甚至有很大的可能是背道而驰）。

  本文以下部分是：第二部分，通过一个简单的理论模型，阐述关井政策的规制效应与产权效应，建立待检验的假说；第三部分是经验检验，介绍经验模型和数据，报告检验结果；第四部分进行了若干稳定性检验；第五部分是结论。

  我们把关井政策的规制观点所认为的效应称为规制效应，产权观点所认为的效应称为产权效应，本文集中关注企业的安全投入、死亡率和产量。我们先分别分析这两种效应单独存在时的影响；然后把二者结合起来，考虑企业对关井政策的反应；最后，我们考虑扩展模型以分析关井政策的价格效应。

  基本模型改编自Bojas（2000，第6章）提出的关于危险工作的企业行为模型。模型将企业的安全投入内生，安全投入决定了死亡率，工人考虑补偿性工资，一个乡镇煤矿的利润最大化问题为：

  入了控制变量，关井政策的交叉项系数没有过大变化（为12.694人/每百万吨），所有的控制变量都不显著。第（4）列在加入控制变量的基础上，考虑了乡镇煤矿与国有重点煤矿的不同反应。关井政策的影响变得更大（为13.025人/每百万吨），显著性略有降低。最终的结论是，关井政策引起死亡率上升。

  正如上文中所说，我们大家都希望通过估计需求变量对死亡率的影响估计关井政策的价格效应。在表2B中第（4）列所做回归中发现，仅有地区生产总值对乡镇煤矿的死亡率的正影响是在10%的显著水平上显著。同时，我们也对地区生产总值、重工业比例和冬季平均平均气温的系数进行了联合检验，其影响是不显著，见表2B。对比前面对于产量的回归分析，价格效应带来的产量上升是明显的。综合这两个结果说明企业产量增加有可能对于死亡率无显著影响。这使得经验结果支持产权效应。

  基于上述结果，我们大家可以估计关井政策对煤炭行业总体死亡率的影响，结果见表3。这里仍然忽略第3类企业（国有地方煤矿）。总体死亡率取决于国有重点煤矿与乡镇煤矿的产量比例和各自的死亡率。表3中第1行是关井政策前的情形。乡镇煤矿产量比例超过1半，死亡率高于国有重点煤矿。可以预期，如果乡镇煤矿产量比例大幅度下降且死亡率不变的话，行业总体死亡率会大幅度下降。表中第2行列出了这种情景。由于关井政策，乡镇煤矿的产量比例下降到36%左右（根据表2A第（4）列结果），如果死亡率不变，行业总体死亡率将会下降1.0人/百万吨，下降幅度达到22%。但是，关井政策实际上提高了乡镇煤矿死亡率，假定国有重点企业死亡率不变，乡镇煤矿死亡率上升了13.0人/百万吨（表2B第（4）列结果），这使得总体死亡率非但没下降，反而上升了3.6人/百万吨，增幅达到了77%（表3，第3行）。最后一行列出了关井政策后的真实的情况。乡镇企业产量实际比例高于关井政策的净效果，但仍低于关井政策之前。而乡镇煤矿的死亡率只是略有上升（由于关井政策以外的因素），国有煤矿死亡率略有下降，最终行业总体死亡率基本和关井政策前持平。

  查之后，国家统计局对最近几年的煤炭产量数据来进行了修正，2006年的《中国统计年鉴》中采用的就是修正之后的数据。最新公布的2010年的《中国统计年鉴》中对1998年之后历年的煤炭产量的数据再次进行了修正，图3显示了两次修正后历年煤炭产量数据同原始数据的比较。

  数据修正对我们的估计可能会产生一定的影响。可以预期的是，这些瞒报的产量中乡镇煤矿的比例相对高，所以上述的关井政策对于产量的影响应当是高估的。数据修正怎么样影响关井政策对于死亡率的影响则不是十分清楚。如果瞒报的产量对应更高死亡率的死亡人数，则上述估计倾向于低估关井政策对于死亡率的（正）影响。相反，如果对应更低死亡率的死亡人数，极端的，产量瞒报没有导致死亡人数瞒报，则关井政策对于死亡率的影响被高估了。我们假定所有被瞒报的产量都来自乡镇煤矿，同时，我们只修正产量数据而不（实际上也无法）修正死亡人数数据，这相当于假定了瞒报产量对应零死亡率。用这样的数据分析的结果应当是关井政策对乡镇煤矿产量的负影响与对死亡率正影响的下限。

  业廉价的煤炭供给换来死亡率下降，乃至资源利用、环境改善等好处。相反，如果关井政策导致乡镇企业没办法承受过高的规制成本而选择逃避规制的话，产权效应将会起作用，关井政策有可能走向它的反面，导致死亡率提高，企业的掠夺性开采加剧。经验分析发现，关井政策在削减乡镇企业产量上起到了显著作用，这至少证明该政策不是“一纸空文”，但对于死亡率却有较为负面的影响，在短期内尤为突出。这说明产权效应至少在一定时期内起主导作用。

  当前煤炭行业改革依然是关井政策的某种延续：在关闭生产能力较小的煤矿基础之上，促进以国有煤矿为主的兼并重组。本文的分析对于当下煤炭行业的改革依然有参考价值。首先，在这一改革的进行过程中，依然存在如何尊重和保护私有产权的问题。实际上，在改革的过程中已然浮现了由于产权纠纷而产生的问题（财经，2010）。其次，虽然改革的总体趋势是“国进民退”，但由于中国煤炭资源分布的特点，私人中小煤矿的存在依然具有合理性（王甫勤，2006；财经，2010）。一个稳定的产权对于人们进行有效率的投资是必要的，对于任何行业和企业都是如此。若能够保持关井政策的规制效应而摒除其产权效应，这样的政策无疑将更有价值。